Remissvar

Finansdepartementet
Skatte- och tullavdelningen
103 33 Stockholm

2010-01-12

Remissvar: Närvaroliggare och kontrollbesök, Ds 2009:43 (Fi2009/6412)

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund, SRF, har beretts tillfälle att avge synpunkter på promemorian Närvaroliggare och kontrollbesök, Ds 2009:43 (Fi2009/6412).

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund, SRF

SRF är Sveriges ledande och största branschorganisation för redovisningskonsulter med ca 4 500 medlemmar. Konsulterna har som uppgift att stödja och hjälpa företagare med redovisnings- och skattefrågor, och att fungera som rådgivare i de dagliga frågor som finns i företagarens näringsverksamhet. Drygt 200 000 företag anlitar en SRF-konsult som stöd i sin verksamhet.

SRF arbetar med att aktivt öka kvaliteten på rådgivningen inom branschen i synnerhet och näringslivet i allmänhet. Detta sker bland annat genom att SRF finns representerade i Bokföringsnämnden och även deltar aktivt som remissinstans för olika myndighetsorgan inom för SRF berörda områden.

Från och med 2006 har SRF även infört en ny kvalitetsnorm för branschen genom möjligheten att bli ”Auktoriserad Redovisningskonsult” som ett sätt att öka kompetensen och kvaliteten i branschen och hos våra medlemmar.

Mera info kan erhållas på hemsidan www.srfkonsult.se.

Bakgrund
Bestämmelser om personalliggare infördes 1 januari 2007 för restaurant- och frisörbranschen. Avsikten var att motverka svartarbete genom att föra ett register över alla som är verksamma i lokalen. Skatteverket kan göra oanmälda kontroller av personalliggaren, och påföra en avgift om den saknas eller innehåller fel vid besöket. Utredningens uppdrag har varit att utvärdera systemet, samt att bedöma om denna kontrollverksamhet bör utvidgas till branscherna bygg och tvätteri. Dessutom skall förenklingar genomföras där möjligheter finns.

Flera oberoende undersökningar har skett av det nuvarande systemet, och de slutsatser som dras är att det har haft betydande effekter på redovisningen av löner i de berörda branscherna. Främst är det inom restaurant som löneredovisningen har ökat markant, samtidigt som den initiala ökningen inom frisör har avtagit och uppvisar ett mera osäkert resultat. Samtidigt framkommer via intervjuer att systemet inte upplevs som mycket tids- eller kostnadskrävande av de berörda företagen. Utredningen bedömer därför att det finns skäl att fortsätta tillämpa systemet, samt att utvidga tillämpningen till bygg och tvätteri.

Förslaget
Förslaget bygger på följande struktur:

Systemet kan inte förenklas via regelverket utan genom att skötas elektroniskt
Kontrollavgiften skall fortsätta bestå av två delar men tillämpas med skälig hänsyn

Systemet utvidgas till att omfatta även byggbranschen och tvätteribranschen
Begreppet verksamhetslokal byts mot arbetsplats
Begreppet personalliggare byts mot närvaroliggare
Blandad verksamhet är noteringspliktig om den noteringspliktiga delen överväger

Undantaget för enskilda näringsidkare och fåmansföretag tas bort
Arbetsplats med flera näringsidkare skall föra gemensam liggare
Skatteverket ges möjlighet att ställa anslutande frågor vid kontrollbesöken

Föreläggande och vite tas bort
Skatteverket får medge dispens från kraven
Inget förslag om tidpunkten för ikraftträdande lämnas

Generellt
SRF anser det positivt att regler införs som motverkar osund konkurens och undandragande av skatter. Mot denna bakgrund är ett system med personalliggare positivt. Det bör dock noteras att en fortsatt utvidgning av systemet kommer att bli mycket resurskrävande vad avser det antal kontroller som skall genomföras, samt att resultaten från frisörbranschen indikerar att den positiva effekten inte är entydig. En utvidgning till att omfatta byggbranschen är ett stort åtagande, på grund av omfattningen och strukturen på denna typ av projekt. Systemet måste därför utformas på ett tydligt och enkelt sätt för att få avsedd effekt utan hög administrativ börda för företagen

Det är samtidigt viktigt att denna typ av system tillämpas på ett sätt som rymmer ett stort mått av skälighetsbedömningar, då annars förtroendet för myndigheterna och intresset för företagande kan minska betydligt. Nedan kommenteras enskilda delar av förslaget separat.

Systemet kan inte förenklas via regelverket utan genom att skötas elektroniskt
Relativt få uppgifter krävs för att uppfylla kraven. Utöver information om företaget som är arbetsgivare krävs enbart information om datum, namn och personnummer för närvarande personer. Utredningen anser därför inte att förenklingar kan göras här, utan att det istället är den faktiska hanteringen som avgör den administrativa bördan. SRF delar utredningens uppfattning på denna punkt.

I syfte att skapa administrativt enkla och tydliga lösningar bör dock Skatteverket ges ansvar att erbjuda alternativ till de manuella rutinerna, t ex i form av webbaserade eller SMS-baserade lösningar som inte kräver investeringar för de berörda företagen.

SRF yrkar på att Skatteverket ges ansvar att, som alternativ till en egen personalliggare, erbjuda webbaserade eller SMS-baserade system för att föra liggaren utan investeringar för företaget.

Kontrollavgiften skall fortsätta bestå av två delar men tillämpas med skälig hänsyn
Dagens regler innebär att två typer av kontrollavgifter kan tas ut. Dels en grundläggande avgift på 10 000 kr om liggaren saknas (20 000 kr vid upprepade förseelser) och dels en avgift per person (2 000 kr) i lokalen som inte är antecknad i liggaren. Utredningen föreslår att detta system skall bestå med ett tillfogat skälighetskrav, att avgiften inte skall tas ut ”om felet inte rubbar tilltron till personalliggaren som sådan”.

Viss kritik har förekommit mot avgiftsrutinerna, och undersökningar bland restauranter har tydliggjort att flera har upplevt rutinerna sakna hänsyn till den totala situationen. Man har här även föreslagit ett system som kan ge en varning som alternativ till avgift vid ett första fel. Det har även framkommit kritik mot avgiftens storlek i relation till mindre fel i liggaren.

SRF anser att systemet är viktigt och att avgiften har en preventiv funktion. Samtidigt bör alla system utformas med sådan flexibilitet att tillämpningen skapar förtroende hos de skattskyldiga. En skälighetsbedömning är därför en rimlig del av systemet. Den föreslagna formuleringen om att felet skall bedömas i relation till ”tilltron till systemet” torde dock bli mycket svår att tillämpa, och rymmer ett odefinierat utrymme för godtycke. SRF anser därför att de undantag som skall ingå i systemet kräver en tydligare definition, och föreslår att man istället anger att kontrollavgift kan uttas med halvt belopp om felet är ringa, definierat som understigande 25% av vad som bort redovisas.

SRF vill samtidigt särskilt uppmärksamma behovet av definierade rutiner för tveksamma situationer när en utvidgning sker till två nya branscher med helt olika struktur och därav följande nya situationer som systemet skall omfatta.

SRF tillstyrker systemets konstruktion, men anser att skälighetsbedömningen skall ges en tydlig definition, och föreslår att reglerna skall ange att halv avgift kan uttas vid ringa fel.

Systemet utvidgas till att omfatta även byggbranschen och tvätteribranschen
Utöver restaurant och frisör finns stora risker för svartarbete även inom branscherna bygg och tvätteri. Utredningen föreslår därför att tillämpningen skall utvidgas till att omfatta även dessa två branscher.

SRF tillstyrker förslaget, men uppmärksammar på behovet av att införa effektiva tekniska lösningar av den typ som föreslagits ovan (webbregistrering), för att kunna hantera den väsentligt ökade volym som följer av en sådan utvidgning.
Begreppet verksamhetslokal byts mot arbetsplats
En utvidgning till byggbranschen kräver en annorlunda definition av det område som personalliggaren skall omfatta. Här är det sällan en avgränsad verksamhetslokal utan istället en sammanhängande arbetsyta utomhus som utgör arbetsplatsen. En ytterligare förutsättning införs att näringsidkaren skall råda över arbetsplatsen, vilket innebär att han bestämmer vad som skall gälla för regler för platsen.

SRF instämmer i behovet av ny definition som följd av utvidgningen till byggbranschen. Samtidigt uppstår nya gränsdragningsproblem för t ex byggservice, vilket även utredningen uppmärksammar. Begreppet ”råda över platsen” ställer därför ytterligare krav på tydlighet i de rutiner som skall gälla för skälighetsbedömningar och undantag, för att systemet skall kunna tillämpas på ett förtroendeskapande sätt.

SRF tillstyrker förslaget, och betonar som följd att systemet för skälighetsbedömning och undantag enligt diskussionen ovan framstår som än mera väsentlig för att skapa förtroende för tillämpningen kring avgränsningar och rådighet.

Begreppet personalliggare byts mot närvaroliggare
I samband med översynen av reglerna föreslås en ny beteckning till närvaroliggare, för att betona att det är alla som deltar i verksamheten som skall noteras i liggaren, och inte enbart anställd personal. Syftet med förändringen är endast att öka tydligheten.

SRF tillstyrker förslaget.

Blandad verksamhet är noteringspliktig om den noteringspliktiga delen överväger
Viss verksamhet är blandad, vilket innebär att t ex ett hotell kan bedriva även en egen restaurant. Enligt dagens regler är en sådan restaurant inte skyldig att föra liggare om restauranten utgör en mindre del av verksamheten, där mindre del definieras till 25%. Ett väsentligt inslag i denna mätning torde utgöra omsättning och antal anställda.

Dagens regler ger oönskade undantag, eftersom det innebär att en restaurant eller frisör står utanför reglerna om samtidigt en annan verksamhet bedrivs som är tillräckligt mycket större. Nya regler föreslås därför för att tydliggöra ansvaret att föra närvaroliggare vid blandad verksamhet.

I första hand skall bedömas om den noteringspliktiga delen av verksamheten är övervägande. Om så är fallet är all verksamhet som bedrivs noteringspliktig, dvs även övrig verksamhet på denna arbetsplats. Det får antas att med övervägande avses mer än 50%, men detta borde enligt SRF förtydligas direkt i regelverket.

I andra hand skall en bedömning ske om den noteringspliktiga delen av verksamheten kan avskiljas till en egen verksamhetsgren på ett naturligt sätt. Om så kan ske inträder noteringsskyldighet för den verksamhetsgrenen.

SRF utgår ifrån att en näringsidkare alltid kommer att välja alternativet särskild verksamhetsgren i dessa situationer. Genom att välja en sådan avgränsning kommer inte den övriga delen av verksamheten att omfattas av noteringsplikt. Det blir därför av största vikt att tydliggöra vad som avses med övervägande del, samt att näringsidkaren har rätt att själv välja vilken av de båda definitionerna som skall utgöra grund för noteringsplikt. Om detta inte är tydligt finns en risk att Skatteverket påför kontrollavgifter för personer som inte är noteringspliktiga i en situation med blandad verksamhet, där den skattskyldige har avskilt viss del av verksamheten som redovisas, och Skatteverket avser tillämpa den första definitionen som gör all personal noteringspliktig. Tydlighet i dessa situationer är avgörande för tilltron till systemet.

SRF tillstyrker principerna bakom avgränsningen av blandad verksamhet, men anser att begreppet övervägande skall definieras öppet till minst 50%, samt att det skall framgå att näringsidkaren själv kan välja vilken metod för avgränsning som skall tillämpas.

Undantaget för enskilda näringsidkare och fåmansföretag tas bort
Enligt dagens regler finns undantag för enskild näringsidkare och fåmansföretag där endast näringsidkaren själv, dennes make eller maka samt barn under 16 år är verksamma. Detta innebär att dessa personer inte behöver antecknas i en personalliggare. Utredningen föreslår nu att detta undantag tas bort. Motivet till förslaget är att undantaget medför gränsdragningsproblem för situationer där fåmansföretag tar in extern hjälp som innebär att skyldighet att föra personalliggarn uppstår. Därutöver anges att undantaget medger för mindre seriösa fåmansföretag att dölja svartarbete då inget krav på personalliggare finns.

SRF anser att de framförda motiven till att ta bort undantaget för fåmansföretag är extremt svaga och saknar relevans. Undantaget anger tydligt att endast näringsidkaren, dennes make eller maka samt barn under 16 år får vara verksamma. Om företaget använder extern personal utöver dessa är undantaget inte tillämpligt, och detta kan inte i något läge ses som ett gränsdragningsproblem. SRF instämmer i den referensgrupp som återges i utredningen som framför att det framstår som onödigt tidskrävande för denna typ av företag, och dessutom kränkande att kunna påföras kontrollavgift för att inte ha antecknat sin egen närvaro i ett företag utan externa anställda. En sådan ordning är istället ett bra exempel på regelverk som sänker förtroendet för skattesystemet. Effekten på redovisningen av skatter och avgifter av denna delen av förslaget torde dessutom vara försumbar i jämförelse med den ökade administration som påförs denna grupp.

SRF avstyrker bestämt från att ta bort undantaget att föra närvaroliggare för enskilda näringsidkare och fåmansföretag utan externa anställda. Utredningens argument om att undantaget skapar gränsdragningsproblem saknar relevans, och ursäktar inte den ökade administration som det medför att föra liggare över den egna närvaron.

Arbetsplats med flera näringsidkare skall föra gemensam liggare
Det kan förekomma att flera näringsidkare bedriver verksamhet på samma arbetsplats. Exempel på detta kan vara en frisörsalong där huvudägaren hyr ut en stol till en annan frisör som arbetar i egen regi, eller byggarbetsplatser som normalt består av ett flertal entreprenörer. Utredningen föreslår att enbart en liggare skall föras per arbetsplats, och att det skall vara den huvudansvarige näringsidkaren som råder över arbetsplatsen som har ansvaret att föra liggaren. Eventuella felaktigheter som uppstår i form av differenser mellan liggaren och närvarande personer på arbetsplatsen blir därmed den huvudansvariges ansvar.

Referensgruppen har påtalat att det innebär praktiska problem och ökad administration att ta ansvar för vad andra företags anställda gör. SRF instämmer i denna uppfattning. Regelverken har till uppgift att lagar och normer uppfylls, men även att skapa goda förutsättningar att bedriva näringsverksamhet utan onödig administration. Vidare anser inte SRF att det är en uppgift som åligger företagen att utöva kontrollverksamhet över varandra, utan detta är en uppgift för Skatteverk och myndigheter. De företag som bryter mot reglerna skall därför påföras konsekvenser direkt, och inte indirekt via andra företag som påförts straffavgifter i deras ställe. Ett sådant system är inte förenligt med grundläggande principer i skatterätten om vem som är skattskyldig, och inte heller förenligt med att skapa tillit och förtroende hos företag och näringsliv. De enskilda företagen måste själva ges ansvar för sin verksamhet. En annan ordning är direkt olämplig.
SRF avstyrker från förslaget att föra gemensam närvaroliggare som en huvudentreprenör per arbetsplats får ansvar för, samt debiteras straffavgifter för vid fel hos andra företag på arbetsplatsen.

Skatteverket ges möjlighet att ställa anslutande frågor vid kontrollbesöken
Enligt dagens regler kan Skatteverket inte vid kontrollbesöket ställa frågor utan enbart kontrollera liggaren. Om andra frågor skall besvaras krävs beslut om revision eller att en särskild förfrågan sänds ut. Utredningen föreslår nu att sådana frågor som avser kontrollen av arbetsgivaransvaret skall kunna ställas vid besöket. Näringsidkaren skall kunna besvara dem skriftligt senare, och frågor som inte avser arbetsgivaransvaret skall inte kunna ställas. Någon kontrollavgift för bristande svar skall inte kunna påföras.

SRF tillstyrker förslaget.

Föreläggande och vite tas bort
I dagens regler finns möjlighet för Skatteverket att utfärda föreläggande att föra personalliggare. Sådant föreläggande kan förenas med vite. Utredningen anser att denna möjlighet inte fyller någon funktion i det totala regelverket, och Skatteverket har även uppgivit att man inte använder denna möjlighet. Utredningen föreslår därför att regeln tas bort.

SRF tillstyrker förslaget.

Skatteverket får medge dispens från kraven
Det kan förekomma situationer då regelverken behöver en ventil för att tillföra nödvändig flexibilitet. Detta har uppmärksammats av utredningen, som föreslår att Skatteverket skall kunna medge dispens från att föra närvaroliggare om det inte behövs ur kontrollsynpunkt. Utredningen definierar dispensgrund till att liggaren inte behövs för att motverka svartarbete.

SRF tillstyrker förslaget.

SVERIGES REDOVISNINGSKONSULTERS FÖRBUND

Mikael Carlson
Förbundsordförande