Remissvar

Finansdepartementet
103 33 Stockholm

2009-11-30

Remissvar: Skatteförfarandeutredningens slutbetänkande Skatteförfarandet (SOU 2009:58)

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund, SRF, har beretts tillfälle att avge synpunkter på Skatteförfarandeutredningens slutbetänkande Skatteförfarandet (SOU 2009:58).

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund, SRF
SRF är Sveriges ledande och största branschorganisation för redovisningskonsulter med ca 4 500 medlemmar. Konsulterna har som uppgift att stödja och hjälpa företagare med redovisnings- och skattefrågor, och att fungera som rådgivare i de dagliga frågor som finns i företagarens näringsverksamhet. Drygt 200 000 företag anlitar en SRF-konsult som stöd i sin verksamhet.

SRF arbetar med att aktivt öka kvaliteten på rådgivningen inom branschen i synnerhet och näringslivet i allmänhet. Detta sker bl a genom att SRF finns representerade i Bokföringsnämnden och även deltar aktivt som remissinstans för olika myndighetsorgan inom för SRF berörda områden.

Från och med 2006 har SRF även infört en ny kvalitetsnorm för branschen genom möjligheten att bli ”Auktoriserad Redovisningskonsult” som ett sätt att öka kompetensen och kvaliteten i branschen och hos våra medlemmar.

Mera info kan erhållas på hemsidan www.srfkonsult.se.

Bakgrund
Dagens regler för skatteförfarandet är utspridda på ett flertal självständiga lagar som Taxeringslagen, Skattebetalningslagen och Lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Detta ger ett flertal problem som skapar otydlighet och administrativa kostnader för både enskilda, företag och myndigheter vid tillämpningen. Exempel på problem av denna typ är:

samma område regleras av dubbla bestämmelser i olika lagar
oklar gränsdragning mellan olika lagrum för dessa bestämmelser
olikartad nomenklatur för samma sak i olika lagar
svåröverskådligt regelverk på grund av hänvisningar mellan lagrummen

Utredningen har som förslag till lösning samlat alla tidigare självständiga lagar i ett nytt regelverk, en skatteförfarandelag, för att därigenom skapa bättre överskådlighet och enhetlighet för regelverket. En direkt följd är därmed även att tillgängligheten ökar och att den administrativa bördan minskar väsentligt.

Förslaget
Förslaget bygger på följande struktur:

en ny gemensam lag för hela skatteförfarandet ersätter tidigare självständiga lagar
ökade möjligheter att använda deklarationsombud
minskat uppgiftslämnande i deklarationen
ny rutin för F-skatt
bättre anpassning av preliminär skatt
rullande taxering för juridiska personer
preliminär och slutlig debitering av skatt följer beskattningsåret
slopade byråanstånd
enhetlig redovisning av mervärdesskatt
ökade möjligheter att få ersättning för biträde vid skattetvister
förändrade regler för skattetillägg
mindre belopp på skattekonto kan avskrivas
förändrad ränteberäkning för slutlig skatt
skattenämnderna avskaffas
nya möjligheter till omprövning baserat på EG-domstolen
solidariskt betalningsansvar vid skattebrott
de nya reglerna föreslås träda i kraft 1 januari 2011

Generellt
SRF ser mycket positivt på det avlämnade förslaget till ny skatteförfarandelag. Att samla olika lagar som spänner över samma område till ett gemensamt regelverk medför ökad enhetlighet och överskådlighet, vilket både stärker rättssäkerheten och minskar den höga administrativa bördan för både skattskyldiga och myndigheter. Förslaget är på de flesta punkter välskrivet och logiskt, samt intar en pragmatisk syn som gynnar den skattskyldiges position. Ett sådant synsätt har saknats tidigare, och välkomnas därför särskilt.

SRF tillstyrker därför ansatsen och de grundläggande principer som framkommer i förslaget som helhet. Nedan kommenteras vissa enskilda områden som SRF anser särskilt väsentliga.

Ökade möjligheter att använda deklarationsombud
Möjligheterna att deklarera via ombud har medfört stora fördelar för både de skattskyldiga och de redovisningsbyråer som har uppdrag att beräkna och redovisa skatter för företagen. Dock har vissa begränsningar förekommit genom att registrering endast har kunnat ske av ett ombud per företag, vilket bland annat har medfört problem vid ledigheter och sjukdom.

Genom det lämnade förslaget utvidgas regelverket i två önskvärda avseenden. Dels ges möjlighet att registrera mer än ett ombud per företag, och dels föreslås omfattningen av de deklarationer som kan avges via ombud att utökas till att omfatta alla typer av deklarationer. Det innebär att nu även inkomstdeklarationer kan inges genom ombud, vilket utgör en väsentlig förenkling jämfört mot tidigare, och därmed även minskad administration. De tidigare synpunkter som framförts att rättssäkerheten kan äventyras när någon annan än den skattskyldige avger deklarationen får anses överspelade, då de skattskyldiga som väljer att deklarera genom ombud normalt aldrig har synpunkter på innehållet även vid dagens modell.

Utredningen föreslår ingen lagreglering av tekniken bakom elektroniskt uppgiftslämnande, vilket ger bättre möjligheter för att fortlöpande utnyttja teknikutvecklingen.

SRF tillstyrker förslaget.

Minskat uppgiftslämnande
I nuvarande system skall ett flertal uppgifter lämnas i deklarationer och kontrolluppgifter som redan är kända via andra källor eller inte används i någon större utsträckning. Exempel på detta är uppgifter om företagsledares transaktioner i fåmansföretag, särskilda uppgifter för pensionsstiftelser, insättningar på skogskonto och ränteinkomster/utgifter för enskilda näringsidkare.

Utredningen bedömer att mervärdet av att lämna dessa uppgifter i deklarationen inte uppväger den administrativa bördan. Dessa krav föreslås därför avskaffade.

SRF tillstyrker förslaget.

Ny rutin för F-skatt
Systemet bakom dagens F-skattesedel medför onödig administration och är knutet till ett upprepande av årliga beslut. Utredningen föreslår därför att detta ersätts med en elektronisk rutin som bekräftar att den skatteskyldige är ”godkänd för F-skatt”. Ett sådant förfarande kan bekräftas via telefonsvar eller via Skatteverkets hemsida, och skall gälla tills vidare.

SRF tillstyrker förslaget.

Bättre anpassning av preliminär skatt
Enligt dagens system åsätts preliminär debitering av F-skatt och särskild A-skatt med 110% av föregående års slutliga skatt. Den åsatta skatten kan jämkas vid årets början, eller under året om det kan antas att preliminär skatt avviker med mer än 30% från beräknad skatt.

Utredningen föreslår istället ett mera generöst system, där den skattskyldige bör kunna få den preliminära skatten jämkad så snart en ny beräkning kan påvisa att den beräknade skatten är lägre, och att skillnaden inte är obetydlig. En riktlinje för vad som anses inte obetydligt är 0,2 prisbasbelopp. Detta skulle ge den skattskyldige större möjligheter att få sin preliminära skatt jämkad när denna är för hög under löpande år.

SRF tillstyrker förslaget.

Rullande taxering för juridiska personer
I dagens system utgör kalenderåret efter inkomstårets slut alltid taxeringsår. Detta medför
att juridiska personer med brutet räkenskapsår kan få mycket långa skattekrediter, samt att arbetsbelastningen för redovisningsbyråer och deklarationsmedhjälpare under våren blir hög.

Utredningen föreslår därför ett system med rullande taxeringar för juridiska personer som inte utgör dödsbon. Systemet innebär att deklaration skall avges senast sjunde månaden efter räkenskapsårets utgång. Om deklarationen inlämnas elektroniskt förlängs fristen till åttonde månaden efter räkenskapsårets utgång.

För en stor del av företagen (med kalenderår) innebär detta längre tidsfrist än enligt dagens modell. Samtidigt ges alla företag i detta system lika långa skattekrediter, beräknat som tiden mellan räkenskapsårets utgång och deklarationstidpunkten.

SRF anser att ett system med rullande taxering medför stora fördelar i form av en jämnare arbetsbelastning samt längre deklarationsfrister. Det bör samtidigt uppmärksammas att ett sådant system utövar en större press på Skatteverket att uppdatera och samordna utformningen av de årliga deklarationsblanketterna. Risken finns att fortlöpande uppdateringar medför att olika räkenskapsår kontinuerligt ställs inför ny utformning av de underliggande blanketterna. Detta medför ökad administration såväl hos Skatteverket som hos redovisningsbyråerna, men även hos de olika programföretag som utvecklar den programvara som används av de flesta byråer och deklarationsmedhjälpare. För att undvika denna typ av merarbete och problem bör förslaget kompletteras med en instruktion om att de underliggande blanketterna skall revideras årligen vid en samlad tidpunkt, lämpligen vid ingången av varje kalenderår.

SRF tillstyrker förslaget, men förordar samtidigt att det skall åtföljas av en instruktion till Skatteverket om att revideringar av de underliggande deklarationsblanketterna enbart skall ske en gång per år för att undvika löpande förändringar som medför ökad administration.

Preliminär och slutlig debitering av skatt följer beskattningsåret
Förslaget om rullande taxeringar för juridiska personer som inte utgör dödsbon skall enligt utredningen även påverka beräkningen av preliminär och slutlig skatt. Även inbetalningen av den slutliga skatten skall ske enligt den föreslagna modellen, d v s löpande efter beskattningsårets slut och inte som dagens system gemensamt för alla oavsett beskattningsår.

SRF tillstyrker förslaget.

Slopade byråanstånd
En konsekvens av förslaget om rullande taxering är att arbetsbelastningen för redovisningsbyråer och deklarationsmedhjälpare fördelas jämnare över året. Utredningen menar att detta, tillsammans med den förlängda deklarationsfristen som vid elektronisk ingivning kan uppgå till åtta månader, bör kunna medföra att de för Skatteverket administrativt betungande byråanstånden kan slopas.

SRF är kritiska mot förslaget av flera orsaker. Inledningsvis krävs ett förtydligande av innebörden av förslaget. Vad utredningen föreslår är att byråanstånd inte skall utgå för de juridiska personer som omfattas av förslaget om rullande taxering. Det är dock högst väsentligt att en mera restriktiv hantering av byråanstånden inte sker generellt, eftersom majoriteten av de deklarationer som årligen inges avser enskilda näringsidkare och fysiker som inte omfattas av förslaget om rullande taxering. För denna kategori krävs därför fortsatta byråanstånd utan inskränkningar. Vidare

kommer de som är delägare i juridiska personer inte att omfattas av rullande taxeringar, vilket innebär att de mest arbetsintensiva blanketter som upprättas i samband med dessa juridiska personer fortfarande kommer att följa kalenderåret.

Det grundläggande problemet skulle kunna lösas genom att föreslå möjligheter till brutet räkenskapsår även för enskilda näringsidkare. Därigenom skulle dessa kunna omfattas av den rullande taxeringen. Utredningen avstår dock från detta, främst med hänvisning till att det skulle medföra ökad administration att lämna kontrolluppgifter vid andra tidpunkter än per kalenderår för denna grupp. SRF anser att ett sådant argument inte har någon reell bäring, då kontrolluppgifter som regel produceras med hjälp av datorstöd, och därmed möjligheten till registerutdrag är lika stora för alla delar av året utan påtaglig administration. Ett ytterligare argument som anförs av utredningen är att rätten till brutet räkenskapsår regleras av BFL och därför ligger utanför utredningen. SRF menar dock att ett förslag om rullande taxeringar även för enskilda näringsidkare skulle utgöra en stark påtryckning för BFL att medge detta. Det bör heller inte bortses från att ett införande av utredningens förslag medför att två parallella system för taxeringsförfarandet kommer att existera sida vid sida, beroende på företagsform. Ett sådant förhållande medför normalt ökad administration i sig, då två regelverk måste underhållas parallellt.

SRF avstyrker från förslaget att slopa byråanstånd, då det finns en uppenbar risk att
Skatteverket kommer att generalisera handläggningen så att den majoritet av enskilda näringsidkare som inte omfattas av rullande taxeringar får sämre anstånd än enligt dagens regler. Ett införande av rullande taxeringar för juridiska personer kommer dessutom att avlasta den volym som idag omfattas av byråanstånd, vilket kommer Skatteverket till del som minskad administration även vid ett bevarande av byråanstånden.

SRF anser även att de anförda argumenten för att inte föreslå brutna räkenskapsår för enskilda näringsidkare är svaga och bör återremitteras för fortsatt utredning.

Enhetlig redovisning av mervärdesskatt
Dagens system för redovisning av mervärdesskatt innebär att redovisning sker både i skattedeklarationer och i självdeklarationen. Avgörande är beskattningsunderlagets storlek och företagsform, där redovisning i självdeklarationen skall ske vid beskattningsunderlag om högst en miljon kronor förutsatt att verksamheten inte bedrivs i ett handelsbolag. Dagens system medför en hög volym deklarationsfel i samband med redovisning av mervärdesskatt i självdeklarationen.

Utredningen föreslår att all redovisning av mervärdesskatt skall ske i skattedeklarationen. Vidare föreslås att en miljon kronor skall vara en gemensam gräns för rätten till redovisning per helår, vilket idag är 200 000 kronor för verksamhet som bedrivs i handelsbolag. Detta ökar andelen skattskyldiga som kan tillämpa helårsredovisning, och minskar administrationen.

SRF tillstyrker förslaget.

Ökade möjligheter att få ersättning för biträde vid skattetvister
Enligt dagens regler kan ersättning för biträde som den skattskyldige behöver för att föra sin talan vid skattetvister och mål enbart utgå om den skatteskyldige vinner tvisten eller om den har allmänt prejudicerande intresse. Detta är negativt för såväl den enskilde som för rättstillämpningen. Behovet av biträde krävs för att tillvarata den enskildes rättigheter oavsett om man vinner bifall eller inte, och med dagens regler avstår många från att utnyttja biträde då dessa kostnader inte kan återfås om man inte vinner framgång i sakfrågan.

Utredningen föreslår förändringar på detta område. Dels föreslås att biträdesersättningar skall kunna beviljas för samtliga ärenden som faller under skatteförfarandelagen, vilket innebär att alla typer av skatter kommer att omfattas. Detta är en utvidgning jämfört mot dagens system. Dessutom föreslås att ersättning för biträde skall kunna beviljas oavsett vem som får bifall i sakfrågan. Med en sådan ordning kan flera skattskyldiga ges möjligheter till biträde att föra sin talan, och det går dessutom att söka ersättning och överklaga sådant beslut separat, utan att invänta att målet avgörs. Ersättningens storlek skall utgå enligt en fastställd timkostnadsnorm.

SRF välkomnar förslaget och dess betydelse för rättstillämpningen. I flera fall enligt dagens modell kan Skatteverket bedriva ärenden mot enskilda skattskyldiga som medför stora ekonomiska belastningar utan hänsyn till obalansen i resurser mellan myndigheten och den enskilde. Utredningens förslag skapar en bättre balans i partsförhållandet, och ger även sannolikt en bättre struktur för de ärenden som faktiskt bedrivs.

SRF tillstyrker förslaget.

Förändrade regler för skattetillägg
Frågan om skattetillägg och särskilda avgifter har debatterats allt mer under senare tid. Grunden är dels att dessa i flera fall framstår som onyanserade på grund av orimlig storlek och låga möjligheter till anpassning till det underliggande felet, samt frågan om risken för dubbel bestraffning enligt Europakonventionen. Vissa förbättringar infördes genom en reform 2003, men problem kvarstår samtidigt som frågan om dubbel bestraffning har blivit mera aktuell.

Utredningen hänvisar till att ytterligare utredningar krävs för att utvärdera effekten av 2003 års reform, men betonar samtidigt att bedömningarna har blivit mera nyanserade och att rättsfall har visat att skattetilläggen och bestraffningen för skattebrott är förenligt med Europakonventionen.
Utredningen anser dock att ytterligare förenklingar av det komplexa regelverket bakom skattetilläggen kan göras. En sådan förbättring för att uppnå ökad flexibilitet är att ta bort de nivåer som idag används för nedsättning av skattetilläggen i olika situationer. I dagens system kan nedsättning ske till hälften eller en fjärdedel. Utredningen föreslår att dessa gränser skall tas bort för att medge en mera flytande skala som är bättre anpassningsbar till det enskilda fallet. Man föreslår även att skattetillägg inte skall tas ut alls om den felaktiga uppgiften kan rättas med tillgång till allmänt kontrollmaterial som är tillgängligt för Skatteverket. Idag gäller detta bara vid tillgång till formella kontrolluppgifter.

Vad avser Europakonventionens förbud mot dubbel bestraffning har Sverige tidigare genom Regeringsrätten avgjort att skattebrott vilar på andra rekvisit än skattetillägg, och att detta därför inte är samma brott. Dubbel bestraffning föreligger därför inte enligt den svenska modellen. Det avgjorda målet i fallet Zolotukhin har dock medfört att frågan om dubbel bestraffning via skattetilläggen inte längre kan anses vara utredd och klargjord. SRF anser därför likt det särskilda yttrande som gjorts av experten Kerstin Nyquist att ytterligare utredning krävs för att klargöra vad som skall gälla framgent i dessa frågor.

SRF tillstyrker de förslag till mindre lättnader som framförs, samt anser att vidare utredning bör ske för att klargöra skattetilläggens position mot Europakonventionen i ljuset av den senaste rättsutvecklingen.

Mindre belopp på skattekonto kan avskrivas
En mängd skattekonton uppvisar över lång tid mindre positiva och negativa saldon. Utredningen föreslår att dessa konton skall kunna avskrivas efter fem år, om underskottet är högst 2 000 kro-

nor eller om tillgodohavandet är högst 100 kronor. En sådan ordning skulle minska Skatteverkets administration över tiden.

SRF tillstyrker förslaget.

Förändrad ränteberäkning för slutlig skatt
Dagens system för ränteberäkning av kvarstående slutlig skatt är mycket komplicerat. Räntan beräknas i flera steg och med olika procentsatser, med en lägre räntesats upp till 20 000 kr och en högre räntesats över 20 000 kr. Även tidpunkten för beräkningen är uppdelad, där beloppet upp till 20 000 kr beräknas från 4 maj och resterande belopp beräknas från 13 februari.

Utredningen föreslår att dessa beräkningar förenklas kraftigt, genom att göra en enda beräkning som sker mot den lägre räntesatsen och påbörjas den 13:e i andra månaden efter beskattningsårets utgång. I gengäld skall den slutliga skatten betalas 30 dagar efter beslut om fastställande, istället för 90 dagar som enligt dagens system.

SRF anser att åtgärder som minskar företagens skattekrediter bör utvärderas kritiskt. Enligt förslaget motiveras den förkortade kredittiden med att ingen ränta utgår, jämfört mot tidigare 90 dagar som var räntebelagda. Vid de låga räntenivåer som råder, och sannolikt kommer att råda under lång tid framöver, framstår dock denna jämförelse som något obalanserad jämfört mot de finansieringsproblem som under senare tid kraftigt stört de flesta företag. Ett av de avgörande motiven bakom omläggningen till tre månaders redovisningsperiod avseende mervärdesskatt var även att underlätta företagens finansiering vid inbetalningen av skatten, genom att säkerställa att företagen själva fått betalt innan skatten skall inbetalas. Det kan därför konstateras att kredittiden är en prioriterad variabel vid skatteredovisningen.

SRF tillstyrker därför den förändrade ränteberäkningen, men avstyrker nedsättningen av kredittiden till 30 dagar, och yrkar på att nuvarande kredittid på 90 dagar skall kvarstå.

Skattenämnderna avskaffas
Enligt dagens system fattas vissa beslut i särskilda skattenämnder, vilka förutom tjänstemän från Skatteverket även innehåller lekmän. Bakgrunden är att säkerställa ett visst inflytande och insyn i Skatteverkets beslutsprocess och verksamhet. Utredningen menar att denna typ av inflytande idag har spelat ut sin roll, och att det regelverk och de beslut som hanteras inom skattenämnderna är allt mera komplexa och inte möjliga för lekmän att delta i på ett meningsfullt sätt. Utredningen föreslår därför att skattenämnderna avskaffas, och att insyn och inflytande istället skall säkras genom särskilda intressentråd.

Vidare föreslås att en kvalitetssäkring av beslut inom Skatteverket skall ske, och i synnerhet vad avser beslut om skattetillägg, genom att dessa beslut skall fattas av en särskild grupp av kvalificerade tjänstemän med kompetens som kan garantera en sådan kvalitet.

SRF tillstyrker förslaget.

Nya möjligheter till omprövning baserat på EG-domstolen
Genom den överordnade roll som EG-domstolen har inom gemenskapen kan vissa avgöranden som fattas här få återverkningar även på svensk rättsbildning. Detta kan inträffa om ett ärende har avgjorts av svensk myndighet eller förvaltningsdomstol, om ett senare avgörande i EG-domstolen innebär att ärendet skulle ha bedömts annorlunda. Utredningen föreslår därför att den skattskyldige skall kunna vända sig till Skatteverket med ett sådant överklagande där EG-rätten

anvisar en annan utgång än vad som skett enligt svensk rätt. Sådant överklagande skall kunna ske oavsett vilken svensk instans som fattat beslutet. Syftet bakom förslaget är att öka rättssäkerheten för de skattskyldiga samt uppfylla de krav på harmonisering som åligger medlemsländerna inom gemenskapen.

SRF tillstyrker förslaget.

Solidariskt betalningsansvar vid skattebrott
I vissa situationer enligt dagens regler kan den som begår eller medverkar till skattebrott behålla vinningen av brottet. Detta är en unik situation i svensk rättstillämpning, som normalt bygger på att resultatet av brottsliga gärningar förverkas. Att behålla vinningen av skattebrott väcker dessutom anstöt, och undergräver respekten för skattesystemet. Utredningen föreslår därför att den som fällts för skattebrott skall vara solidariskt ansvarig med den som är huvudansvarig för det undanhållna beloppet. En skälighetsbedömning skall dock ske för att inte begränsade brott eller oklart uppsåt skall medföra orimliga beloppskonsekvenser.

SRF delar utredningens uppfattning om vikten av ett utvidgat ansvar i dessa frågor för att skapa respekt för rättstillämpningen, och tillstyrker därför förslaget.

SVERIGES REDOVISNINGSKONSULTERS FÖRBUND

Mikael Carlson
Förbundsordförande